Стаття присвячена дослідженню причин та умов запровадження інституту омбудсмена в інституційну та правову систему Європейського Союзу. Вивчено історичні та політичні чинники, які вплинули на закріплення інституту омбудсмена Європейського Союзу. Розглянуто шляхи пошуку моделі інституту омбудсмена Європейського Союзу, яка б відповідала інтересам країн Європейського Союзу.

Ключові слова: омбудсмен, права людини, Європейський Союз.

Статья посвящена исследованию причин и условий ввода института омбудсмена в институционную и правовую систему Европейского Союза. Изучены исторические и политические факторы, которые повлияли на закрепление института омбуд смена Европейского Союза. Рассмотрены пути поиска модели института омбудсмена Европейского Союза, которая бы отве чала интересам стран Европейского Союза.

Ключевые слова: омбудсмен, права человека, Европейский Союз.

The article is dedicated to research of reasons and terms of introducing of institute of ombudsman in the institutional system of European Union. There are studied historical and political factors that influenced on fixing of institute of ombudsman. There are considered the ways of search of model of institute of ombudsman ofEuropean Union.

Key words: ombudsman, human rights, European Union.

Сучасна інсттуційна та правова система Європейського Союзу є наслідком триваючої еволюції та трансформації. Право європейських спільнот сфор мувалося як самостійний правовий порядок, в основу якого покладено право засновницьких договорів, вто ринне право та рішення європейських судів.

Виникнення Європейських Співтовариств пов’язувалося найперше з вирішенням економічних питань, збалансуванням наявних диспропорцій між окремими державами та регіонами. Протягом трива лого часу діяльність співтовариств спрямовувалася на економічні відносини, тож закономірно, що насе лення державчленів розглядалося насамперед як суб’єкти таких відносин. Тож правове регулювання прав громадян випливало з економічних передумов і не пов’язувалося зі втіленням фундаментальної концепції таких прав. Передбачені Договором про заснування Європейської економічної спільноти 1957 року [1] економічні права трудящих (така назва використовувалася для позначення громадян країн членів) доповнювалися соціальними правами, що мало на меті створення конкурентного ринку праці.

Починаючи з економічної інтеграції у сфері спільних ринків, сторони перейшли поступово до уніфікації політики та права в інших сферах сус пільного життя. Довкола об’єднання економік мало відбутися політичне та юридичне об’єднання. Однак схвалення суспільством економічних досягнень не означало аналогічного сприйняття наднаціональ них інституцій, що загальмовувало формування та реалізацію спільної політики та права. Становлення інституту омбудсмена відбувалося у процесі склад­ної еволюції.

Науковий аналіз правового статусу та функціонування омбудсмена в Європейському Союзі здійснено такими науковцями, як А. Марцеляк, В. Муравйов, А. Усаченко, К. Боберська, К. Закоморна, І. Дідков ська, С. Добрянський та інші.

Мета статті полягає у визначенні основних причин формування інституту омбудсмена в Європейському Союзі та аналізі процесу вибору моделі такого інституту, яка би відповідала очікуванням країнчленів Європейського Союзу.

Передумови закріплення інституту омбудсмена Європейського Союзу почали формуватися задовго до остаточного оформлення самого Європейського Союзу у нинішньому форматі. Громадяни країнчле­нів спільнот до 70х років XX ст. розглядалися як суб’єкти економічних відносин. Хоча вже в 60х роках у рішеннях Суду Справедливості, який функціону­вав в межах Спільнот, з’являється позиція про те, що особи у правовій системі спільноти наділяються основоположними правами не лише як учасники економічних відносин, але й як суб’єкти громадян­ських прав. Зокрема, Суд Справедливості вказав, що основоположні права (в тому числі особисті та політичні) випливають із загальних принципів права спільноти. У справі «Стаудер проти міста Ульм» Суд Справедливості визнав, що повага до основополож­них прав є інтегральною частиною загальних прин­ципів права, охоронюваних Судом. Охорона таких прав, натхненна спільними для всіх державчленів конституційними традиціями, має бути гарантована у рамках структур і цілей Спільноти [2]. А згодом у справі Nold (1974 р.) Суд Справедливості зазначив, що право Спільноти, яке він має тлумачити, виходить зі спільних конституційних традицій державчленів і під час формування цінностей Спільноти він братиме до уваги конвенції та угоди, укладені з державами членами, а також Конвенцію про захист прав людини й основоположних свобод 1950 р. [З, с. 19].

Проте державичлени надалі ставилися до ідеї участі громадян у політичному житті Спільноти досить обережно. Поширеною була думка, що норми установчих договорів не встановлюють прав, на які могли би посилатися чи які б могли реалізовувати громадяни державчленів. Перші кроки щодо зміни позиції було зроблено в кінці 60х років XX ст., коли Рада Європейської Спільноти у звіті про діяль­ність Європейських Спільнот висунула концепцію «Європа громадян» [4, с. 605]. Надалі становлення і розвиток Співтовариств не могли відбуватися без урахування інтересів громадян та їх потреб. Кон­кретними перевагами подальшої інтеграції мали стати вільне пересування територіями державчле­нів, запровадження стандартних документів, уні­фікація стандартів охорони прав громадян, а також встановлення єдиного громадянства.

Водночас до кінця 70х років XX століття пропо­зиції формування інституції, покликаної контролю­вати дотримання прав людини, відкидалися як Євро­пейською Комісією, так і Радою. Комісія зайняла позицію, відповідно до якої необхідності в омбуд смені Європейських Спільнот немає, оскільки гро­мадяни можуть подавати скарги на діяльність Спіль­нот у Суд, отримувати інформацію в офісах або від депутатів парламенту. Рада визнала, що інститу­ції Спільнот повною мірою поважають основопо­ложні права під час реалізації своїх повноважень, тож на цьому етапі розвитку Співтовариств немає потреби у діяльності омбудсмена, який би перевіряв, чи насправді фактично права не порушуються [4, с. 609]. На фоні зазначеної позиції виконавчих органів Спільнот ініціатива щодо формування гро­мадянських прав та їх захисту перейшла до Євро­пейського Парламенту. Представник Європейського Парламенту Д. ВокерСміт звернув увагу на необхідність створення механізмів захисту прав громадян від порушень з боку інституцій Спільнот [5, с. 12]. Така пропозиція відображена в резолюції Європейського Парламенту, прийнятій у 1979 році. Крім того, питання про запровадження інституції омбуд­смена піднімалось у Європейському Парламенті ще двічі: в жовтні 1986 року та вересні 1987 року, але належного вирішення не отримало. Європейський парламент підготував і 14 лютого 1984 року схва­лив детальний проект Договору про Європейський Союз, проте у ньому про омбудсмена не йшлося.

Цього ж року Європейська Рада створила ad hoc Комісію з питання «Європа громадян», до складу якої увійшли представники глав держав і урядів. Ця комісія, названа за прізвищем італійського політика П. Адонніно, вказала на необхідність вирішення

питань щодо контролю кордонів, права проживання, розширення каталогу громадянських прав. Окремо зверталася увага на необхідність прийняття інсти туційних рішень, спрямованих на забезпечення прав громадян, особливо на запровадження інституту омбудсмена, покликаного самостійно розглядати скарги громадян та наділеного ефективними право­вими засобами захисту. Але зазначалося, що напра­цьовані в майбутньому положення щодо громадян­ства та омбудсмена не можуть порушувати балансу відносин між інституціями та органами Спільнот [5, с. 1921]. Це безпосередньо і привело до нівелю­вання ідеї омбудсмена та посилення Європейським Парламентом інституту петиції громадян.

Водночас практикою Суду Справедливості вве­дено в обіг у праві Спільнот низку неекономічних прав, таких як право на справедливе правосуддя, право на особисту недоторканність, заборона зво­ротної дії закону, відновлення прав та відшкодування завданих збитків [4, с. 612].

Загалом 80ті роки XX ст. характеризуються пев­ним затишшям у розвитку Європейських Спільнот, в тому числі у питанні запровадження інституту омбудсмена. Проте велося активне обговорення питання європейського громадянства, покликаного зменшити дистанцію між громадянином та інсти­туціями Європейських Спільнот. Формування у громадян ідеї європейської ідентифікації мало бути поштовхом для подальшої еволюції спільного ринку та трансформування у політичний союз. Солідар­ність громадян європейських країн мала також сприяти визнанню за ними активного і пасивного виборчого права до Європейського парламенту, а також запровадженню інституту омбудсмена.

Поглиблення інституційної співпраці у межах Європейських Спільнот в економічній сфері неможливе було би без активного включення громадян державчленів у процес такої співпраці. Досягти ж активності громадян можна було би шляхом визна­ння громадянина основним творцем спільного євро­пейського простору. Тож концепція європейського громадянина та європейського громадянства мала передувати дискусії щодо запровадження карди­нальних змін в устрої Співтовариств.

У 1990 році іспанський прем’єр Ф. Гонсалес представив членам Європейської Ради пропози­ції зі включення в новий договір окремого розділу, присвяченого європейському громадянству, норми якого становили би передумови включення грома­дян у процес інтеграції, хоча усвідомлювалося, що умови їх нового правового статусу не були чітко сформульовані. Вказувалося також на необхідність усунення перешкод вільному пересуванню, доступу до працевлаштування, участі у виборах до пред­ставницьких органів як на місцевому, так і європей­ському рівнях [4, с. 616]. Зазначені пропозиції були підтримані грецькою делегацією. Європейські полі­тики, залучені до реформування устрою Європей­ських Спільнот, чітко усвідомили, що запровадження європейського громадянства та інших прав потребує сучасного інструменту забезпечення та гарантування цих прав. Таким дієвим інструментом мав стати інститут омбудсмена, який розглядався невід’ємним елементом сучасного конституціоналізму у наці­ональних правових системах державчленів. Без­умовно, потрібна була адаптація цього інституту до умов європейського конституціоналізму. Інститут європейського омбудсмена мав сприяти зміцненню довіри громадян до інституцій Співтовариств.

Звісно, не варто вважати, що європейське громадянство було формальною передумовою запровадження інституту омбудсмена, але в них закладалася одна ідея  ідея спільного європейського простору.

Ще одним викликом, який постав у процесі фор­мування інституту європейського омбудсмена, була різноманітність правових традицій країнчленів.

Підхід у вирішенні конфліктів між громадянином і державою в країнах із континентальною правовою системою, таких як Німеччина чи Франція, ґрун­тується на правовому регулюванні прав громадян законодавством, що застосовується органами публіч­ної влади та контролюється судами. Водночас у сис­темі, заснованій на традиції англійського сошшоп law, практика доповнює законодавство, а процес правозастосування в індивідуальних ситуаціях здій­снюється шляхом досягнення домовленостей між сторонами. Тому адміністративне судочинство не розглядається як необхідність. Скандинавські країни включають риси обох систем, перебуваючи під впли­вом як концепції сошшоп law, так і концепції писа­ного права [4, с. 617]. Тож можемо констатувати, що єдиної концепції чи правової традиції формування та функціонування інституту омбудсмена в європейських країнах не існувало.

Тож у липні 1990 року Європейський парламент прийняв резолюцію, в якій окреслив стратегію створення Європейського Союзу. У питанні основопо­ложних прав і свобод Європейський парламент визнав необхідність інкорпорування в установчі договори положень щодо європейського громадянства [6, с. 56]. Напередодні міжнародної установчої конференції зі створення Європейського Союзу, у 1990 році, іспанська делегація представила пропо­зиції щодо європейського громадянства у вигляді меморандуму. Зі змісту меморандуму випливало, що прийняття каталогу прав громадян нового Євро­пейського Союзу має супроводжуватися формуван­ням інституцій, спрямованих на гарантування таких прав та відповідальних за їх дотримання та охорону, зокрема, розширення права на петицію до Євро­пейського парламенту, запровадження скарги євро­пейському омбудсмену, до повноважень якого мали належати контроль за дотриманням прав громадян Європейського Союзу та надання допомоги в разі порушення цих прав [7, с. 177]. Іспанська пропозиція ґрунтувалася на нормах Конституції Іспанії 1978 року, відповідно до якої Народний захисник здійснює захист прав особи, передбачених Консти­туцією [8]. Іспанський омбудсмен як незалежний конституційний орган уповноважений моніторити діяльність органів публічної влади та контролю­вати дотримання прав і свобод громадян, готувати

скарги щодо неконституційності правових актів та діянь, спрямованих на порушення основоположних прав. Іспанське законодавства визнає доволі незалежний статус та широкі повноваження омбудсмена, який обирається парламентом. Тож зрозуміло, що іспанська пропозиція передбачала досить широке коло повноважень для європейського омбудсмена, наділяючи його функціями слідства та можливості застосування заходів впливу, в тому числі подання скарг до Суду Справедливості. Проте іспанська пропозиція не отримала бажаної підтримки з боку країнчленів через відмінність устрою інституцій Співтовариств від національних інституцій окремих країн, а також через відсутність визначеного ката­логу прав європейського громадянина, які мав би охороняти такий омбудсмен.

Тож у 1991 році було запропоновано два шляхи розв’язання цього питання. Відповідно до першої моделі пропонувалося призначити в кожній державічлену посередника, який би ніс політичну від­повідальність перед Європейським парламентом, подаючи щорічний звіт. Такому посадовцю надава­лася можливість нагляду за дотриманням основоположних прав інституціями Співтовариств на націо­нальному рівні, право контролю за національними органами та інституціями Співтовариств, що відповідали за імплементацію правових актів Співтова­риств, а також право участі в судових провадженнях, розпочатих як із власної ініціативи, так і з ініціативи потерпілих. Друга модель передбачала призначення Європейським парламентом європейського омбудсмена, який би спирався на діяльність своїх пред­ставників у державахчленах [4, с. 622].

У підсумку іспанська пропозиція була відкинута Європейським парламентом та Європейською комі­сією, але сама ідея створення інституції європей­ського омбудсмена була підтримана.

Зустрічну пропозицію щодо європейського омбудсмена було подано данською делегацією на початку 1991 року. Варто підкреслити, що Данія мала тривалу традицію функціонування цієї інсти­туції всередині держави і ще в 1985 році пропону­вала запровадити її на європейському рівні. Інститут омбудсмена був запроваджений у конституційну систему Данії у 1955 році у зв’язку з поширенням втручання державного апарату у нові сфери суспіль­ного життя. Ідея данської делегації полягала в тому, щоби Європейський парламент обирав європейського омбудсмена щоразу на початку своєї каденції, відповідно омбудсмен мав щорічно звітувати перед парламентом. Зазначена пропозиція була схвально підтримана іспанцями (бо була подібною до їх моделі) та британцями, які бажали зменшити вплив Європейської комісії на користь Європейського пар­ламенту. Європейський омбудсмен мав стати контр­олюючим чинником для Європейської комісії, тож не надто позитивне її ставлення до цієї інституції було цілком зрозумілим.

Певні застереження щодо позиції та компетен­ції європейського омбудсмена заявляв і Європарламент. Найбільш суперечливим, на його думку, було питання взаємин між ним та омбудсменом, а також пропозиція ліквідації права громадян на петицію, яка направлялася до парламентської комісії.

Державичлени побоювалися, що Європарламент отримає занадто великий вплив на омбудсмена через призначення омбудсмена парламентом. Це могло би спричинити його фактичну залежність від Європей­ського парламенту.

Проектами, які вплинули на остаточний ста­тус інституції європейського омбудсмена у межах ідеї європейського громадянства, були рішення, запропоновані делегаціями Люксембургу і Голландії. Пропозиції цих держав цілковито нівелювали ідею європейського омбудсмена лише як інституту, що доповнював своїх відповідників у національних сис­темах державчленів. Повноваження європейського омбудсмена полягали в охороні та захисті всіх фізич­них та юридичних осіб, які мали місце проживання або місцезнаходження на території державчленів.

Висновки. В остаточній версії зазначено, що Європейський омбудсмен, який обирається Євро­пейським Парламентом, уповноважений приймати від будьякого громадянина Союзу або будь-якої фізичної або юридичної особи, що проживає або має юридичну адресу на території державичлена, скарги щодо незадовільного управління в діяль­ності установ, органів, служб або агенцій Союзу, окрім Суду Європейського Союзу, який здійснює свої судові повноваження. Омбудсмен вивчає такі скарги та звітує про них (ч. 1 ст. 228 Консолідованої версії договору про функціонування Європейського Союзу). Стаття 228 вказаного договору (до слова, розташована у Секції 1 «Європейський парламент» Шостої частини) визначила сферу діяльності Європейського омбудсмена. Європейський омбудсмен став самостійною інституцією, що контролює ситу­ації незадовільного управління в діяльності уста­нов, органів, служб або агенцій Союзу. Призначення Європейським парламентом Європейського омбуд­смена як нової потужної інституції покликане забез­печити вплив парламенту на зазначену інституцію. Ці положення передбачають досить гнучку модель статусу Європейського омбудсмена, покликаного забезпечити компромісність та консолідацію, на чому і ґрунтується функціонування Європейського Союзу.